Consulta PIM al Piano di Milano: seconda puntata

All’indomani del 22 maggio, con l’approvazione in Consiglio Comunale del PGT di Milano, modificato a partire dalle 4.765 osservazioni ricevute dal Piano adottato dalla precedente Amministrazione, abbiamo proposto a Franco Sacchi, Direttore del Centro Studi PIM, coordinatore della Consulta Tecnico Scientifica di supporto a questo delicato lavoro, di tornare a parlare dei punti programmatici tra noi già  discussi a dicembre che hanno guidato il dibattito in Aula Consiliare, molti dei quali recentemente approfonditi anche nella  Newsletter PIM n. 8 di luglio e sul canale PIM YouTube, con alcune interviste, tra le quali anche  all’Assessore Ada Lucia De Cesaris.
Ci siamo dunque ritrovati il 27 giugno per riprendere i fili delle ipotesi allora espresse e vedere quali esiti abbia sortito la discussione consiliare.
A Franco Sacchi e alla compagine di rappresentanza della Consulta Tecnico Scientifica dello scorso incontro, composta da Piergiorgio Vitillo e Stefano Pareglio, si è aggiunta Laura Pogliani: Urbanista, Ricercatore del Dipartimento di Architettura e Pianificazione - DiAP del Politecnico di Milano, oltre che Direttore della rivista Urbanistica Dossier.

A dicembre avevamo incominciato la nostra conversazione accennando alle necessarie modifiche del Piano dei Servizi, quindi discutendo di Residenza Sociale e delle ipotesi di declinazione quantitativa, sottolineando i dovuti distinguo tra interventi in ATU (Ambiti di Trasformazione Urbana) e TUC (Tessuto Urbano Consolidato), questi ultimi sicuramente di interesse più diffuso.
Avevamo fatto poi cenno ai criteri di sostenibilità ambientale del Piano e alla Rete Ecologica.
Infine, un cenno riguardo alle modalità di cambio di destinazione d’uso, al catalogo dei servizi e ai NIL (Nuclei di Identità Locale).
Per chiudere si era accennato ai necessari strumenti integrativi in corso di elaborazione, quali PUM (Piano Urbano della Mobilità) e RE (Regolamento Edilizio).
Riprendiamo le fila del discorso da dove lo avevamo lasciato.

Il PGT approvato, ci dice Franco Sacchi, conferma il principio di centralità della città pubblica, che ha posto a cardine delle trasformazioni l’aggiornamento del Piano dei Servizi.
In primo luogo, continua, per quanto riguarda i servizi pubblici, è stata aggiornata la tavola in cui erano in precedenza rappresentati solo i servizi di proprietà comunale, individuando la complessità delle aree destinate a servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, per i quali vale la certificazione di convenzionamento e/o di accreditamento.

Laura Pogliani sottolinea quanto l’individuazione dei reali servizi esistenti, e la loro trasformazione che verrà costantemente aggiornata, sia la base minima necessaria per la definizione dei servizi da insediare in futuro. In particolare, nei processi di trasformazione dei servizi esistenti, si segnala che gli immobili delle amministrazioni pubbliche e degli enti di interesse pubblico, individuati con delibera dell’organo di Governo come non più strumentali all’esercizio dell’attività, si conformano, senza necessità di variante urbanistica, alle regole dell’ambito territoriale omogeneo in cui si collocano. Qualora interessino servizi alla persona, tale facoltà è soggetta ad apposita deliberazione della Giunta Comunale.
In questo modo, si è cercato di coniugare l’operatività delle trasformazioni al principio di governance comunale dei processi di riorganizzazione dei servizi.

In secondo luogo, il catalogo dei servizi è stato meglio specificato, mentre si è confermato un suo annuale aggiornamento attraverso il lavoro dei Consigli di Zona entro cui ricadono i NIL.
Piergiorgio Vitillo sottolinea come in questo modo vi sia un maggior coinvolgimento partecipativo, con l’introduzione di un criterio di flessibilità nell’aggiornamento e nella gestione del catalogo dei servizi.
In esso si è poi data particolare attenzione non solo ai servizi alla persona, ma alle attività, quali ad esempio quelle di start up d’impresa, produzione culturale e di volontariato sociale.

Tra le modifiche importanti riguardo al tema servizi, oltre la ridefinizione delle quantità delle aree da destinare alla mobilità e al verde, si aggiunge l’Edilizia Residenziale Pubblica (ERS).

Per quanto riguarda le dotazioni minime richieste nelle trasformazioni dal Piano dei Servizi, Laura Pogliani ne specifica le quantità in relazione alle funzioni: 100% della Slp per funzioni urbane residenziali, terziarie, commerciali e servizi privati; 20% della Slp per funzioni urbane produttive; 36% della Slp per edilizia residenziale sociale.
Diversamente, nel TUC (Tessuto Urbano Consolidato), in caso di utilizzo dell’indice unico di Utilizzazione Territoriale (0,35 mq/mq) o di recupero della Slp esistente, non sono richieste dotazioni per servizi.

Per quanto riguarda invece la questione residenza sociale, il PGT approvato definisce una disciplina più stringente rispetto al Piano adottato.
La realizzazione dell’ERS è infatti divenuta obbligatoria sia per gli interventi di nuova costruzione e di cambio d’uso da produttivo verso altre funzioni urbane nelle aree di intervento superiori a 10.000 mq, sia per le trasformazioni in senso residenziale degli immobili terziari superiori a 5.000 mq di slp, per una quota non inferiore al 35% della Slp recuperata.
Gli interventi di ERS saranno realizzati su aree cedute gratuitamente al Comune all’interno delle dotazioni obbligatorie urbanistiche, in una quota non superiore al 30% della ST (Superficie Territoriale) complessiva dell’intervento.

Relativamente alle quantità, il PGT, per gli interventi di Edilizia Residenziale Sociale, prevede un indice di Ut (Utilizzazione Territoriale) pari a 0,35 mq/mq, così articolato: 0,20 mq/mq per vendita convenzionata agevolata, in locazione con patto di futura vendita e co-housing; 0,10 mq/mq per locazione a canone convenzionato, concordato e moderato, residenza universitaria e co-housing sociale; 0,05 mq/mq in locazione a canone sociale.
Internamente alle quote previste, la scelta delle diverse modalità di ERS è libera.
Agli operatori è inoltre data possibilità di commutare la quota a canone sociale con le precedenti, previa corresponsione all’Amministrazione comunale, in forma di monetizzazione, di un valore proporzionale al ricavo determinato con questa trasformazione. Tale monetizzazione confluirà in un apposito Fondo di scopo, direttamente utilizzabile da parte del Comune per la costruzione e il recupero di alloggi pubblici.
La manovra descritta consentirà di destinare 24.000 alloggi all’edilizia residenziale sociale, di cui 4.000 di prossima realizzazione.
A questo proposito, Laura Pogliani non sembra dar particolare peso alle preoccupazioni sollevate dai costruttori, in ordine alla onerosità e alla rischiosità della gestione dell’ERS: si tratta di patrimonio successivamente vendibile, anzi: l’edilizia sociale sarà il volano di molte future operazioni.
Lo dimostrano i PII realizzati parzialmente, come S. Giulia, dove appunto si è realizzata solo l’edilizia convenzionata, mentre le altre parti – ma forse anche per altri problemi – sono invece rimaste “al palo”.

Piergiorgio Vitillo tiene a esemplificare tale criterio a scala europea: possiamo copiare una delle tante leggi europee, in cui è imposto sempre il 25% di Residenza sociale, per qualunque dimensione di lotto. Gli segnalo le radicali differenze di regime dei suoli vigenti. A riguardo Laura Pogliani osserva: pure negli Stati Uniti vige l’obbligo di cedere una quota all’edilizia sociale, mediamente, ancora una volta, del 20/25%.

Per quanto riguarda la Rete Ecologica, il PGT recepisce le Reti Ecologiche Regionale e Provinciale, integrandole con specifici elementi di progetto. In particolare, l’art. 6 del Piano dei Servizi definisce gli elementi costitutivi della Rete Ecologica di livello Comunale, che interessano: boschetti tematici ecologici; aree di interesse ecologico; ambiti di interesse ecologico; corridoi ecologici a livello locale; arco verde di connessione privilegiata.
Tali aree sono preordinate alla realizzazione di interventi naturalistici a tutela degli elementi rilevanti del paesaggio e dell’ambiente, nonché alla riqualificazione di elementi fitologici e di spazi aperti permeabili.

Inoltre, come osserva Laura Pogliani, il Piano, oltre a riconoscere le tutele sovraordinate, nella carta di sensibilità paesaggistica, individua le aree di valorizzazione ambientale, così suddivise: del paesaggio urbano; dei Parchi Regionali e del paesaggio agrario; del fiume Lambro.
Per queste aree sono state definite classi di sensibilità paesaggistica elevate, a tutela degli aspetti qualificanti del paesaggio, che comportano per tutti gli interventi edilizi e di trasformazione il parere della Commissione per il Paesaggio.

Infine, come segnala Piergiorgio Vitillo, ulteriori novità sono introdotte nei livelli di tutela dei navigli non scoperti. Vi è, in primis, l’impegno per compiere uno studio di fattibilità, come chiesto dal referendum consultivo del 2011, con tempi e modi che dovranno essere stabiliti con successivi provvedimenti. Si introduce poi un elemento di vincolo riguardo il tracciato dei vecchi navigli, con l’impegno di garantire in futuro la possibilità di apertura degli stessi.

Per concludere sul Piano dei Servizi, un accenno al tema mobilità. Il PGT approvato elimina definitivamente la ‘gronda nord’, di cui si mantiene la salvaguardia del tracciato come sede del trasporto pubblico, oltre alla tratta ‘Zara-Expo’, già in fase di attuazione.
In ogni caso, la pianificazione di settore è demandata al Piano Urbano della Mobilità (PUM), su cui sta lavorando l’Assessorato alla Mobilità (vedi la nostra intervista a Maria Berrini, Amministratore Unico di AMAT).

Veniamo ora a temi cari agli operatori, con particolare riferimento alla questione delle quantità messe in gioco dal PGT, alla sostenibilità economica degli interventi e alle modalità di attuazione del Piano.
Piergiorgio Vitillo, a riguardo, polemizza con chi parla di una manovra insufficiente a contrastare l’attuale fase di depressione del mercato: stiamo immettendo attraverso il nuovo PGT quantità che vanno ben oltre il costruito degli ultimi 15 anni.
In particolare, l’indice 1, che per capirci è quello della trasformazione della città contemporanea, è già alto, e sicuramente non sarà saturato in poco tempo.
Inoltre, i lotti inferiori ai 5.000mq –non dimentichiamo che si tratta di dimensioni pari a metà dell’isolato del piano Beruto, tiene a specificare Vitillo, dunque non un piccolo intervento- sono numerosissimi, milioni di mq di slp.
In questo senso, il Piano approvato, non credendo alla mirabolante legge Masseroli, secondo cui “tutto si completa e nulla si trasforma”, pone qualche regola in più in ordine alla definizione delle urbanizzazioni indispensabili, nella direzione di dare un’impronta sostenibile allo sviluppo della città.

Anche le modalità di attuazione del Piano sono state oggetto di revisione. Esse possono avvenire in modalità diretta, diretta convenzionata o indiretta (pianificazione attuativa) in funzione di specifiche situazioni. In particolare, per gli interventi di nuova costruzione e di cambio di destinazione d’uso da produttivo verso altre funzioni, l’attuazione avviene secondo differenti soglie dimensionali, relative alle aree di intervento: fino a 5.000 mq (modalità diretta); tra 5.000 mq e 15.000 mq (modalità diretta convenzionata); oltre 15.000 mq (pianificazione attuativa).
In tutti gli altri casi di cambio di destinazione d’uso tra funzioni urbane, l’attuazione avviene in modalità diretta, con il convenzionamento nei casi di utilizzo di diritti edificatori perequati e/o realizzazione di ERS.

Facciamo a questo punto qualche accenno alla strumentazione complementare al PGT, necessaria per farlo funzionare efficacemente.
1- Sul nuovo Regolamento Edilizio apprendiamo che i lavori sono in corso e che vi sarà un momento di ascolto partecipato dalle Associazioni e Ordini interessati, dopo che sarà chiusa la bozza a metà settembre. Di fatto l’Osservatorio Urbano è già stato coinvolto.
2- Lo stesso riguardo la necessaria riorganizzazione degli uffici. Certo l’ottimizzazione di alcune pratiche è in corso: ad esempio snellendo e riducendo il numero di tipologie delle Convenzioni.
3- Per la Borsa dei diritti edificatori i lavori non sono ancora iniziati. La delibera comunale sancisce semplicemente la costituzione di un’agenzia pubblica che regolamenti il trasferimento dei diritti edificatori, demandando l’individuazione degli specifici meccanismi di funzionamento ad atti successivi.
Indipendentemente dall’Agenzia è comunque possibile procedere ad operazioni di trasferimento volumetrico secondo accordi di libero commercio. In ogni caso, si affacciano questioni di non agevole soluzione.
Il valore dei diritti oggetto di compravendita come viene stabilito?
Si pensa di legarlo al valore di localizzazione? E nel caso, come si stabiliscono le fasce omogenee?
E poi: chi stabilisce il valore?
Davvero il mercato è in grado di regolare correttamente questi valori?
Si tratta di questioni ancora in parte inedite, su cui è necessario aprire una riflessione al più presto.
In termini di mercato, l’unico elemento indispensabile è il Registro dei diritti edificatori.
L’agenzia sarà una vetrina virtuale, comunque indispensabile a far da collettore per l’acquisto di diritti di diversa provenienza.

Passiamo quindi alle questioni connesse alle premialità derivanti dal risparmio energetico.

Stefano Pareglio specifica che la revisione del Piano adottato ribalta il rapporto degli incentivi tra nuovo ed esistente. In particolare, il piano definisce i principi di applicazione dei benefici legati all’edilizia bioclimatica. Vengono così individuate due soglie di incentivo volumetrico, dipendenti dalla tipologia di intervento:

• fino a un massimo del 5% della Slp per gli interventi di nuova costruzione e sostituzione edilizia;

• fino a un massimo del 15% della Slp per gli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia.

Si tratta sempre di indici “fino a”, ovvero da negoziare ogni volta.
La Slp derivante dall’incremento volumetrico potrà essere realizzata in loco o essere oggetto di cessione dei diritti edificatori da utilizzarsi in edifici di pari o migliori caratteristiche di ecosostenibilità.
L’applicazione sarà regolata dall’allegato energetico del Regolamento Edilizio. In esso saranno indicati i requisiti minimi cogenti, a loro volta legati alle norme regionali e nazionali, a cui si aggiungono criteri in questo momento in discussione, in riferimento alla prestazione dell’involucro, della tipologia dell’impianto , del trattamento o doppio circuito delle acque, del tipo di tetto, fino alla permeabilità al suolo, e la qualità dei materiali utilizzati.

Ci sarà un livello minimo obbligatorio, di facile comprensione.
Probabilmente si giungerà a sancire 3 livelli incrementali: una base d’obbligo, uno di buona efficienza, uno gold. Rispetto a quanto oggi vigente attraverso il cened, che indica invece parecchi livelli, sarebbe una significativa semplificazione.
Non sarà comunque a modello CasaClima, troppo costoso oltre che imposto da un terzo attore.
Infine, tali bonus non sono cumulabili con altri incentivi, previsti dal Piano o da dispositivi nazionali e regionali. Per gli edifici vincolati, di valore storico, il Piano prevede, per interventi di restauro e risanamento conservativo, l’attribuzione di incentivi fino a un massimo del 15% della Slp esistente, legati al miglioramento dell’efficienza energetica.
E’ ammesso altresì un ulteriore incremento volumetrico, fino al massimo del 15% della Slp esistente, qualora l’intervento di restauro riguardi l’intero immobile, al fine di conservarlo all’uso e all’utilità pubblica.
Tali incentivi, secondo quanto sarà previsto dal Regolamento Edilizio, saranno parametrati in funzione dei vincoli tecnici legati alle possibilità di trasformazione di tali beni, oltreché sempre essere oggetto di trasferimento.
Si tratta di una norma che intende spingere sull’operatività dei grandi patrimoni edilizi: banche, assicurazioni, fondi, Aler, ecc.

Infine, Franco Sacchi riprende gli elementi di ulteriore novità introdotti nelle 16 sedute di Consiglio Comunale. Essi riguardano 3 principali aspetti:

• le aree di densificazione attorno ai punti di maggior accessibilità;

• l’edificazione dei cortili;

• la premialità fino al 7% se si introducono processi di concorsualità.

Riguardo la densificazione, sono state introdotte localizzazioni più precise dei cosidetti Bolli Blu, ovvero negli ambiti caratterizzati da un’elevata accessibilità alle reti del trasporto pubblico, identificati nel raggio di 400 metri dalle stazioni ferroviarie e della metropolitana esistenti e in fase di realizzazione. In questi casi, l’indice di Utilizzazione Territoriale massimo, pari a 1 mq/mq, deve essere obbligatoriamente raggiunto.

L’edificazione dei cortili. Se precedentemente non c’erano limiti salvo quelli edilizi e sanitari, di proiezione o di affaccio, la proposta di modifica approvata in sede di Consiglio Comunale ha introdotto un limite: l’edificazione all’interno dei cortili dovrà essere pari o inferiore a quella dell’edificio preesistente. Sono comunque fatti salvi i diritti edificatori maturati e non realizzabili, che potranno essere trasferiti.

Per quanto riguarda la premialità introdotta con lo strumento del Concorso, si prevede fino a un massimo del 7% della Slp ammessa per gli interventi che saranno oggetto di procedura concorsuale per la redazione di piani e/o progetti architettonici, da disciplinare nelle loro modalità operative attraverso il redigendo Regolamento Edilizio. Si intende applicare tale premialità sia a scala urbana che architettonica, magari suddividendo il bonus complessivo nelle due fasi. Si intende per questa via incentivare anche i progetti più piccoli, quelli che determinano la qualità diffusa, dove forse l’attenzione agli aspetti qualitativi è meno scontata rispetto alle grandi aree.

In chiusura, la promessa di diffusione, in anticipo rispetto alla pubblicazione del PGT prevista in autunno, di un documento di sintesi dei principali contenuti del Piano.
Speriamo di poterne disporre al più presto, in modo da iniziare ad appropriarci dei dispositivi tecnici di uno strumento, quale è il nuovo PGT, destinato a modificare nel profondo le regole di trasformazione di Milano.

Francesco de Agostini