Italia ed Europa a confronto sulle Opere Pubbliche

Opere pubbliche: procedure europee ed esperienza italiana a confronto

Si è svolta giovedì 5 novembre la serata Opere pubbliche: procedure europee ed esperienza italiana a confronto, alla presenza di un pubblico attento e selezionato che ha partecipato attivamente alla discussione del tema proposto.

Chi fosse interessato ad avere le presentazioni dei relatori è pregato di scrivere a concorsi.fondazione@ordinearchitetti.mi.it, indicando nome, cognome, professione, istituzione/ente/società di appartenenza.

Apre Marco Engel sottolineando l’importanza della serata che cade in un momento particolare per l’imminenza di EXPO 2015 che si sta connotando come un’occasione mancata per la programmazione di concorsi di progettazione in contraddizione anche con quanto annunciato inizialmente dall’assessore Carlo Masseroli.
Il difetto di organizzazione delle tappe dell’opera pubblica o del sistema delle opere pubbliche, sottolinea Engel,  è uno dei temi centrali su cui si infrange molto spesso l’iniziativa concorsuale. Riguarda concorsi, gare, tutta la produzione delle opere pubbliche.
Da qui l’importanza di capire come sarebbe opportuno organizzare la successione delle decisioni per consentire un più trasparente ricorso al concorso di architettura, su quali basi questo può avvenire, e cosa succede in altri paesi europei.

Una breve rassegna sull’andamento dei concorsi nella provincia di Milano frutto dell’attività dell’Osservatorio del nostro Ordine, dichiara le percentuali di realizzazione di opere sul totale delle procedure bandite.

La serata entra nel vivo con l’ing. Antonio Valerio Di Michele, Direttore Generale di C. Lotti & Associati Società di Ingegneria che, alla luce di un’intensa attività in ambito internazionale che non trova corrispondenza in Italia, propone un ragionamento sulla gestione del ciclo di progetto alla luce degli standard utilizzati internazionalmente, partendo dalla considerazione che in Italia molte cose sono complicate e spesso non c’è coscienza di queste complicazioni.

Rileva cinque punti a suo avviso fondamentali per la qualità di una procedura di gara: Le regole secondo cui si partecipa a gare e concorsi. Una gara basata su una proposta tecnica ed economica esige, di base, un capitolato cioè dei termini di riferimento chiari.
- In Italia questa chiarezza è tendenzialmente carente e deriva da un sistema di programmazione spesso incompleto. Nel modello internazionale uno degli aspetti più importante è quello dei commenti ai termini di riferimento in cui il proponente interviene con le proprie idee in maniera critica sulla concezione espressa dal committente. In Italia, sottolinea Di Michele, questi commenti sono visti come una intenzione di critica ostile anziché costruttiva;
- La metodologia che, nel modello internazionale, definisce il metodo che il proponente intende attuare qualora si aggiudichi la realizzazione dell’opera. E cita la deformazione del caso italiano che premia lo sviluppo di un progetto, assimilando la metodologia con il fatto di aver già progettato l’opera in sede di gara: questo fatto, in ambito internazionale, verrebbe interpretato come un atto di presunzione, da parte del proponente, che in sede di gara, senza aver studiato i termini di riferimento, pensa di sapere come deve essere fatta l’opera;
- L’organigramma del gruppo di lavoro che partecipa alla gara:in ambito internazionale i curricula presentati nell’offerta corrispondono effettivamente alle professionalità che in seguito redigono il progetto. Se, a seguito di controlli, dovesse emergere che nell’organigramma del proponente compaiono persone che di fatto non partecipano alla progettazione, il gruppo verrebbe pesantemente sanzionato;

Fin qui i punti fondamentali che determinazione l’offerta. L’ingegnere prosegue quindi con altri aspetti fondamentali:
- La gestione del ciclo di progetto, caratterizzato da andamento lineare in Italia (successione di progetto preliminare, definitivo ed esecutivo) contrapposto alla circolarità della sequenza logico-temporale del sistema di gestione internazionale (successione di fasi di identificazione, formulazione, implementazione e valutazione) . E si individua un nodo fondamentale nel senso e nel significato degli studi di pre-fattibilità, determinanti nel modello internazionale, e gli studi di fattibilità che trovano nel ciclo di progetto italiano una errata collocazione che genera, di fatto, una errata valutazione dei costi/benefici dell’opera;
- Il ruolo del Responsabile Unico di Procedimento in Italia generalmente carente di competenze manageriali necessarie per la gestione di progetti complessi.

Si passa quindi ad ascoltare l’ing. Angelo Bianchi, Specialista per la preparazione di dossier di gara e assistente tecnico per i processi di appalto pubblico (Public Procurement Specialist) in progetti finanziati dalla UE, con lunga esperienza di consulenza nella gestione dei progetti di lavori pubblici finanziati dagli organismi internazionali (Banca Mondiale, Banco Interamericano, Unione Europea).
Questi, con grande pragmatismo ed efficacia, elenca rapidamente in pochi punti le principali difficoltà che viziano il processo delle opere pubbliche in Italia, proponendo al contempo altrettante azioni di miglioramento che qui di seguito elenchiamo, rimandando gli approfondimenti alla lettura del documento originale:

1.    La scarsa armonizzazione del quadro normativo e regolamentare italiano con quello europeo, cui fa seguito la proposta di creare un Manuale Operativo per la gestione delle gare e dei contratti continuamente aggiornato e disponibile su web;
2.    La confusa successione di fasi che descrivono il progetto, rimarcando la errata collocazione degli studi di fattibilità, cui contrappone la proposta di introduzione dello studio di pre-fattibilità finalizzata ad una impostazione del progetto di qualità;
3.    Ai tradizionali tre livelli di progettazione italiani Bianchi contrappone i due del panorama internazionale - preliminary, che corrisponde al definitivo e final design, che corrisponde all’esecutivo: la proposta è di sostituire la progettazione preliminare con lo studio di pre-fattibilità che consentirebbe tempi più rapidi nell’attuazione del progetto;
4.    La debolezza professionale e la carenza di aggiornamento professionale del già citato RUP, contro le quali si propongono azioni di qualificazione e aggiornamento che prevedono una qualificazione minima obbligatoria e un’adeguata remunerazione;
5.    La scarsa qualità dei documenti di gara, predisposte in Italia da figure professionali occasionalmente incaricate, cui contrappone l’introduzione della figura professionale del Procurement Specialist;
6.    Il provincialismo delle forme di contratto che raramente si adeguano agli schemi di contratto standard internazionali;
7.    In riferimento alla problematica stima dei costi dei servizi di progettazione e Direzione Lavori si propone l’introduzione di criteri di stima attraverso la definizione, in fase di identificazione, del numero di mesi-uomo del personale chiave previsto;
8.    In ultimo si sottolinea la superficialità del servizio di Direzione Lavori il cui coordinatore, in Italia, è vincolato a sopralluoghi periodici in contrapposizione al collega di ambito internazionale cui richiesta l’obbligatorietà di residenza in cantiere.

Conclude il giro dei relatori l’arch. Massimo Gallione, Presidente del Consiglio nazionale degli Architetti, P.P.C., che dichiarandosi sostanzialmente d’accordo con l’analisi esposta, colloca la tematica dei lavori pubblici nel quadro definito dalla situazione politica ed economica italiana da cui dipende la capacità del nostro Paese stare in Europa o, al contrario, di rimanere ai margini.
Sottolinea dapprima la strana genesi del nuovo Codice dei Contratti (D.Lgs. 163/2006), composto da circa 300 articoli contro i circa 80 della direttiva Europea 18/2004, e formulata da una commissione composta da consiglieri di Stato e avvocati da cui erano assenti architetti, ingegneri e tecnici.

Altro aspetto che impedisce lo sviluppo del mercato del sistema dei lavori pubblici nel nostro Paese è la mancata modifica della Costituzione del 2001 che non stabilisce con sufficiente chiarezza le competenze dello Stato centrale rispetto a quelle degli Enti locali e delle Regioni, con la conseguenza di una perenne situazione di anarchia costituzionale. Oltre a questo, ricorda Gallione, la necessità di adeguamento del debito pubblico agli standard europei in concomitanza dell’entrata nell’euro ha provocato la riduzione delle risorse ai comuni e alle provincie. Classe politica, amministrativa e burocratica che non ha il radar per cogliere le proposte di miglioramento del sistema dei lavori pubblici.
Il mercato dei lavori pubblici, esclusa la TAV sta passando dal 10-15% degli anni fino al 2007 al 5% del 2008: aspetto fondamentale per l’inquadramento del sistema dei Lavori Pubblici.
Per il futuro, conclude Gallione, difficilmente lo Stato centrale avrà maggior capacità di investimento per le Opere Pubbliche.

A conclusione delle relazioni da programma interviene l’arch. Scaratti di RFI dando una panoramica del processo di realizzazione aziendale delle opere: 12 mesi per il progetto preliminare, 15 mesi per il definitivo, 20 mesi per l’esecutivo, cui si sommano dai 3 ai 5 anni per la realizzazione.
Descrive infine la stagione dei concorsi di RFI e promossa per cercare maggiore consenso da parte della collettività, evidenziando tuttavia la limitatezza del progetto preliminare risultato dei concorsi che non fornisce sufficienti elementi per una valutazione costi-benefici.     

Chiara Odorizzi